12. Fokus på stärkt beredskap

Det moderna samhällets komplexitet har ökat över tid, vilket har ökat beroenden och sårbarheter på många områden. Samtidigt har omvärlden blivit oroligare och klimatpåverkan mer kännbar. Sverige har därför påbörjat omfattande satsningar för att höja beredskapen. Två områden under snabb förändring är digitalisering och elektrifiering, som är nyckelområden för samhällets funktionalitet. De ger bättre tjänster och minskad klimatpåverkan, men leder till ökade beroenden och sårbarhet vid störningar.

Den svenska beredskapen för kris och krig rustas upp på bred front, där kommunen förutom den egna verksamheten har ansvar för samordning och kommunikation inom sin geografi.
Utöver förnödenheter, värme och vatten har beroendet av beroendet av el och digitala tjänster ökat markant över tid.
Samhällsviktiga verksamheter förväntas kunna upprätthållas i minst två veckor med egna resurser, medan invånare förväntas ha en hemberedskap för en vecka.

Totalförsvaret ställer stora krav på civil beredskap och samhällsviktig verksamhet

Den eftersatta civila beredskapen i Sverige har kommit alltmer i fokus efter Covidpandemin och konflikten i Ukraina. Flera trender har förstärkt beroenden och osäkerheter i samhället, och riskerna förstärks ytterligare av mer kännbar klimatpåverkan och att säkerhetsläget i Sverige har försämrats väsentligt under senare år. Tillsammans med ett stort omvärldsberoende ger det i förlängningen en ökad kommunal sårbarhet vid störningar och kriser. Sveriges kommuner har förutom sitt löpande verksamhetsansvar även ett lokalt områdesansvar vid kris och höjd beredskap, då kommunen förväntas samordna offentliga och privata aktörer samt kommunikation till allmänheten.

Hoten mot samhällets stabilitet är en uttalad prioritering för den offentliga sektorn och med utgång i omvärldsläget finns en ny inriktning i den nationella politiken om ett utökat totalförsvar. Sedan 2022 finns en utvecklad nationell struktur för krisberedskap och civilt försvar som byggs ut i takt med ökade anslag, något som kan bidra till en högre BNP-tillväxt men även en mer ansträngd arbetsmarknad.[1] Kommuner spelar en central roll i totalförsvaret. Det handlar bland annat om planering för transportinfrastruktur, bostäder, välfärdstjänster och andra åtgärder som behövs för att möjliggöra snabba omställningar av samhällen. För detta krävs ett strategiskt samarbete regionalt och med ansvariga myndigheter. Finansieringen styr takten på utbyggnaden och över tid både ökar tilldelade resurser och preciseras kraven på vad kommunen ska uppfylla. Centralt är att säkerställa samhällets funktionalitet genom att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter. [2]

Fler beroenden skapar ökad sårbarhet och ökar vikten av samverkan

Över tid har samhället förändrats mot ett större omvärldsberoende inom många områden. Det rör sig bland annat om längre leveranskedjor, mer renodlade och specialiserade organisationer samt att privata aktörer har en allt mer betydande roll för många samhällsviktiga funktioner. Brist på motståndskraftiga leveranskedjor försvårar tillsammans med begränsad lagerhållning av kritiska insatsvaror både för egen verksamhet och stödet till andra samhällsfunktioner. Detta aktualiserades i pandemins kölvatten och för en del varor tog det åratal innan balansen återställdes, exempelvis mikrochips och byggvaror. Nya kriser kan förväntas skapa liknande press på leverantörskedjor av både varor och tjänster.

Denna ökade komplexitet skapar fler kritiska beroenden och med dem ökade sårbarheter. Att planera och förbereda för hur verksamheten ska hantera större störningar och höjd beredskap blir därmed allt viktigare. Då mer eller mindre alla organisationer är beroende av andra aktörer för att utföra sitt uppdrag är samverkan ett nyckelområde. Genom att kroka arm i planering och utförande skapas ett större handlingsutrymme och sårbarheten minskar.

Samhällsviktiga funktioner handlar om att säkerställa liv och hälsa, förnödenheter såsom vatten och mat, men även exempelvis kommunikationer, värme och energiförsörjning. Dessutom blir samhället alltmer beroende av en fungerande el- och IT-infrastruktur över tid, vilket utgör en central del i många verksamheters sårbarhet. En störning i elförsörjningen påverkar redan samtliga samhällsviktiga verksamheter och den ökande elektrifieringen förstärker på så sätt sårbarheten över tid. På motsvarande vis har beroendet av digitala informationssystem ökat i så gott som alla verksamheter i samhället. Detta gäller både direkt i den egna verksamheten och genom den växande användningen av externa IT-tjänster. Över tid kommer påverkan från klimatförändringarna såsom skyfall, översvämningar och hetta också att behöva ta allt större plats i den lokala planeringen.

Ökad elektrifiering ökar behovet av lokal eleffekt

Flera samhällsområden såsom transport och industri genomgår en stark elektrifiering för att uppnå exempelvis lägre kostnader och/eller minskad klimatpåverkan. Elförsörjningen i Skåne är dock i hög grad beroende av import från andra regioner och utlandet, samtidigt som överföringskapaciteten mellan de norra och södra delarna av Sverige är ansträngd. Det råder därför nätkapacitetsbrist i delar av Skåne, vilket betyder att det vid efterfrågetoppar inte går att föra över efterfrågad effekt och ger risk för att elkunder i en bristsituation kopplas bort när samhällsviktiga verksamheter prioriteras. [3]

Utvecklingen har bidragit till en ökad sårbarhet i energisystemet, något som förstärks över tid när efterfrågan på el gradvis ökar. En regional effektkommission arbetar för att stärka förutsättningarna, men såväl produktion, överföring och distribution tar lång tid och stora resurser att förstärka. Av den el som används i Skåne produceras endast 15 procent lokalt, med målet är att öka till 50 procent år 2030. I takt med att befolkningen växer, transportsektorn elektrifieras och industrier vill expandera förväntas samtidigt elförbrukningen öka rejält. I Helsingborg som har det näst störst effektbehovet i Skåne förväntas elanvändningen att öka med över 40 procent fram till 2040. [3] Samtidigt förväntas risken för effektbrist i Sverige vid hög efterfrågan öka framåt, inte minst då Norrlands elproduktion i större utsträckning kommer att användas lokalt när elintensiva industriprojekt tas i bruk de kommande åren. Utvecklingen inom bland annat vätgas och storskalig batterilagring skulle här kunna bidra med ökad redundans och lokal kapacitet, men ingen av lösningarna är ännu testad på storskalig nivå.

Till bilden hör att såväl basala kommunala tjänster såsom vatten och värme, telekommunikation och mer avancerade tjänster är beroende av el. Den digitala infrastrukturen står dessutom för en växande andel av energianvändningen. Digitaliseringen ökar därmed både användningen och beroendet av el. Samlat gör det dagens samhälle än mer sårbart för elavbrott, som kan handla om allt från driftfel och naturolyckor till medvetet sabotage. Å andra sidan har möjligheterna till decentraliserade system och ödrift ökat i takt med att nya tekniska lösningar tillkommer. Erfarenheter från Ukraina är att småskalig, decentraliserad och distribuerad hållbar energi kan vara svår att slå ut, vilket stärker den lokala redundansen.

Digitaliseringens möjligheter leder till ökade sårbarheter

Digitala, uppkopplade och integrerade tjänster skapar mervärden men ökar även sårbarheterna på både individ- och samhällsnivå. Det är en komplex uppgift att samtidigt nyttja digitaliseringens möjligheter, fördjupa cybersäkerhetsarbetet samt planera för och hantera större avbrott. Även problem av mindre allvarlig karaktär kan skapa stora produktionsbortfall om de berör stora delar av verksamheten eller pågår under en längre tid. Det kan exempelvis röra sig om tekniska hjälpmedel, programvaror eller digitala kommunikationssystem som helt eller delvis slutar fungera.

Effektiviseringar innebär många gånger ökad centralisering då det ofta finns stordriftsfördelar i att samla verksamheter och funktioner på ett ställe. Resultatet blir lätt en större sårbarhet när oberoende och lokala tjänster ersätts med mer samlade lösningar. [4] Funktionaliteten hos ett fåtal molntjänster och datacenter kan exempelvis skapa problem för stora delar av det moderna internet. Även skiften av stora system kan innebära utmaningar. Exempelvis innebar implementeringen av Trafikverkets nya arbetssätt 2023 och Västra Götalands implementering av nytt journalsystem 2024 bägge stor samhällspåverkan när det uppstod problem.

Många lösningar innebär att kommuner låses in i tjänster där man inte själva kan kontrollera fullt ut. Det gäller bland annat olika externa tekniska system, molntjänster och utländska systemleverantörer. Det ger utmaningar inte minst kring hantering av personuppgifter och var datalagringen sker. Utvecklingen de senaste åren har lett till en ökad oro för beroendet av amerikanska tekniska system och lösningar, där exempelvis Danmarks digitaliseringsministerium aktivt försöker öka den digitala suveräniteten genom att utforska alternativa leverantörer.

MSB har varnat för den digitala hotbild som finns mot det offentliga Sverige. En förändrad brottslighet medför nya risker, där digitaliseringen ökat möjligheterna för id-kapning, hackning, samt övertagande av både fysiska objekt och digitala tjänster. [5] Dessa risker ökar i takt med satsningar på smarta och uppkopplade städer. Kommuner är sårbara och attraktiva mål, och det finns flera exempel på cyberattacker där hackare försökt utpressa städer på pengar efter att ha kapat eller stängt ner datorsystem med följd att exempelvis varken löner eller räkningar kunnat betalas. I Sverige har detta bland annat drabbat kommuner som Kalix, Bjuv och Vellinge de senaste åren.

Digitala leveranskedjor med inköpta specialiserade lösningar är en naturlig del av det moderna digitala ekosystemet, men innebär ofta låg insyn i och kontroll över leverantörernas säkerhet. Dataintrång hos privata leverantörer har lett till läckage av sekretessbelagd information från en mängd samhällsviktiga aktörer, inklusive Riksdagen, banker, kärnkraftverk och sjukhus. Även personuppgifter kan läcka när leverantörer drabbas, såsom hos tjänsteleverantörerna Sportadmin och Miljödata under 2025. Cyberangrepp och sabotage kan i förlängningen även försvåra basförsörjningen av energi, livsmedel och insatsvaror. Det finns även risk för infiltration och destabilisering genom digitala system, vilket exempelvis kan leda till påverkan på enskilda beslut och utbetalningar.

MSB betonar att dessa hot kräver engagemang i säkerhetsfrågor, systematiska arbetssätt och tillräckliga resurser för förebyggande arbete. För att kunna motstå en bredd av möjliga händelser behöver cyber- och informationssäkerhet upprätthållas brett och hanteras på alla ledningsnivåer, även hos privata aktörer. Samtidigt krävs strategisk styrning samt förstärkt kompetens och kapacitet för få bukt med de vanligaste identifierade digitaliseringsbristerna i svenska kommuner, vilka inkluderar fragmenterad styrning utan gemensamma mål eller strategisk samordning, föråldrade system som blockerar modernisering samt ett stort beroende av konsulter. [6] Samtidigt ställer såväl EU- som Natosamarbetet ökade krav på interoperabilitet, det vill säga att system ska fungera effektivt tillsammans. Ökade krav ställs därför på svenska myndigheters digitaliseringsarbete att se samverkan som utgångspunkt framöver.

Även Helsingborg riskeras att påverkas

Vid större samhällskriser drabbas Helsingborg olika beroende på händelsens karaktär. Kommunen behöver snabbt kunna anpassa arbetssätt efter de omständigheter som råder och genomföra handlingskraftiga och proaktiva åtgärder. Detta gäller såväl beredskap och planering för plötsliga kriser som långvarig planering för att stärka samhällets beredskap mot ökad klimatpåverkan.

De senaste åren har Sverige allt oftare drabbats av så kallad hybridpåverkan. Lokala exempel är dåligt underhållna fartyg som gick på grund utanför Malmö och Landskrona under 2025, samt en större drönarincident som stoppade all flygtrafik vid Kastrup flygplats 2025. Vid en skarp militär konflikt kan Helsingborg bli ett mål för robotar, drönare och stridsflyg mot militära mål och infrastruktur. Även civila objekt såsom exempelvis elnät, telekommunikation, drivmedelsdepåer, sjukhus, hamnar, flygplatser, broar och industrier riskerar att angripas. Även tätbefolkade områden kan bli mål för angrepp i syfte att påverka befolkningens försvarsvilja. Utifrån Skånes och Helsingborgs strategiska läge kan området förväntas drabbas i större utsträckning än många andra delar av landet. [2]

Redan vid höjd beredskap väntas undanträngning i transporter och infrastruktur samt störningar i civil verksamhet. Även NATOs värdlandsstöd kan påverka, där Sverige används som transportled och stöd för militära förband eller internationella civila aktörer såsom Röda korset. I praktiken kan detta stöd innebära transporter, tillstånd, upplåtelse av ytor, sjukvård samt att förbereda och bemanna mottagnings- och uppställningsplatser. Sveriges Natomedlemskap har även inneburit att försvar och säkerhet blivit ett nytt samarbetsområde över Öresund. Sverige och Danmark har byggt upp sina beredskapssystem på olika vis men samarbetet kan förväntas öka gradvis framöver.

Kris ställer krav på kommun såväl som invånare

Vid större kriser har kommunen en nyckelroll i lokal samordning och kommunikation med invånare och organisationer i vårt geografiska område. Det civila försvaret byggs upp utifrån en regional och kommunal förmåga att under minst två veckor kunna upprätthålla de viktiga samhällsfunktionerna på en rad områden med egna resurser. Den som bedriver samhällsviktig verksamhet, oavsett offentlig eller privat regi, ska trots mycket ansträngda förhållanden och stora osäkerheter säkerställa detta genom exempelvis förberedda planer, inköp och lagerhållning av förnödenheter samt säkerställande av personal. [7]

Vad gäller invånare ställs krav på att kunna klara sig själva minst en vecka och hemberedskap är en viktig del av ökad motståndskraft mot allvarliga kriser. Vatten utgör en kritisk utmaning i flera tänkbara krissituationer. I en undersökning från 2022 skattade svenskar sin tillgång till vatten som lägre än tillgången till mat och vatten var en av de minst vanligt förekommande resurserna. [8] Att hitta en balans mellan hemberedskap och stödmöjligheter från samhället är ett prioriterat område för stärkt resiliens, det vill säga förmågan att anpassa sig efter nya förutsättningar. Under samhällskriser ställs privatpersoner inför svåra beslut, ofta under stor osäkerhet och känslomässig press. Detta ökar behovet av social vägledning där andras beteenden och förväntningar blir en viktig källa till det egna agerandet. Samtidigt gäller det under en kris att anpassa sig och leva ett så normalt liv som möjligt under nya förutsättningar, inte minst att fortsätta gå till jobbet och utföra sina arbetsuppgifter. Lärdomar från kriget i Ukraina är att krisen normaliseras och att exempelvis både bio och dating fortsätter i samma tillvaro som skyddsrum och nödpackning. [9]

Vid större kriser tenderar de sociala banden i ett samhälle att stärkas och individer att fokusera på samhällets bästa. Social motståndskraft ökar när människor upplever ömsesidighet: följer andra reglerna, gör man det själv. Kriskommunikation bör därför fokusera på att sänka trösklar, aktivera positiva normer och bygga förtroende. För att stärka kommunens motståndskraft krävs ett kontinuerligt arbete med att identifiera beroenden och osäkerheter, säkra samhällsviktiga funktioner, samverka och öka såväl den egna förmågan som hemberedskapen.

Utblick

I utblicken diskuteras kort vad som bedöms vara säkert respektive osäkert i brännpunkten på tio års sikt. Syftet är att ge en översiktlig bild utifrån vad som är troligt och tänkbart.

En stor osäkerhet på området är hur omvärldsläget i närområdet utvecklas, där hotbilden mot Sverige och Helsingborg både skulle kunna vara större eller mindre. Det nationella fokuset på ökad beredskap och förstärkt totalförsvar förväntas oavsett fortsätta under det närmaste decenniet. Det innebär att det med hög säkerhet kommer att vara tal om ökade förväntningar, ökade krav och ökade medel för kommunal planering på området. När området snabbt växlar upp nationellt finns risk för att omsättningen periodvis kommer att släpa efter målsättningen. Det finns därmed risk för att det stundtals kan bli tal om osäkert handlingsutrymme, försvårad samverkan och osäker ansvars- och resursfördelning innan implementeringen hinner i kapp.

Samtidigt kommer riskerna för extremväder och andra negativa klimateffekter med säkerhet att öka över tid. Det är ganska säkert att nuvarande förutsättningar för Skåne med osäker och dyr energitillförsel ser ut att hålla i sig över överskådlig tid. Teknikutvecklingen på området skulle kunna rita om spelplanen en del, men med en storskalig elektrifiering av flera samhällssektorer att vänta ökar också förbrukningen.

I en snabb digital utveckling och försämrat geopolitiskt läge ökar den digitala sårbarheten över tid. Staden är ett attraktivt mål och ökade försök att ta sig igenom stadens digitala skyddsnät kan förväntas. En lyckad cyberattack är högst tänkbar under perioden, där osäkerheten handlar om när och hur stor påverkan det kommer att ha den dagen Helsingborg drabbas. Vid en cyberattack som lamslår staden kan konsekvenserna tänkas bli förlust av information och/eller svårighet att utföra våra uppdrag på obestämd tid. Precis som andra kriser så vet man inte på förhand vilken sårbarhet som kommer att utnyttjas förrän det har skett.